L'Europe, fédération ou concert des nations : histoire d'un débat

Depuis deux siècles, l’Europe se pense de trois manières différentes : comme un concert de grandes puissances qui s’accordent pour préserver la paix, comme une fédération de peuples qui partagent une souveraineté, ou comme un édifice bâti par réalisations concrètes, secteur après secteur. Cet article raconte l’histoire de ce débat de 1815 à 1950, à travers les textes de ceux qui l’ont mené. Il le fait en histoire des idées : il présente des positions et leurs auteurs, sans en défendre aucune ni commenter l’actualité.

1815 : l’Europe des puissances

Les guerres de la Révolution et de l’Empire laissent un continent épuisé. Le Congrès de Vienne, dont les travaux s’ouvrent à l’automne 1814 et dont l’Acte final est signé le 9 juin 1815, cherche à rétablir un équilibre pour qu’aucun État ne domine plus l’Europe. Le chancelier autrichien Klemens von Metternich en est la figure centrale, et Talleyrand y défend la France en s’appuyant sur le principe de légitimité des dynasties.

Le système qui en sort repose sur la consultation régulière des grandes puissances :

• la Sainte-Alliance, signée à Paris le 26 septembre 1815 par la Russie, l’Autriche et la Prusse à l’initiative du tsar Alexandre Ier, pacte monarchique et religieux ;
• la Quadruple Alliance, conclue le 20 novembre 1815 entre l’Autriche, la Russie, la Prusse et le Royaume-Uni, à laquelle la France est associée en 1818, ce qui donne une Quintuple Alliance ;
• les congrès réunis en cas de crise, d’où le nom de « système des congrès » ou de « concert européen ».

Il faut éviter ici l’anachronisme : ce système n’a rien d’une Société des Nations, créée en 1919-1920. Les peuples y sont rarement associés, et l’on y vise la stabilité des monarchies plus que l’unité du continent. Le concert est néanmoins l’une des premières tentatives de gouvernement international en temps de paix. Selon les historiens, il a aussi servi à contenir, voire à réprimer, des mouvements libéraux et nationaux ; c’est sur ce point que les jugements divergent.

Nations libres, Europe fraternelle : Mazzini et Hugo

Contre l’ordre de 1815 se lève un nationalisme libéral, qui lie la liberté des peuples à leur coopération. Giuseppe Mazzini fonde la Jeune Europe en 1834 : chaque peuple doit former une nation libre, et les nations libres doivent s’associer. Ce courant est bien éloigné de l’idée d’un repli : il pense la nation comme une étape vers une solidarité plus large.

Le 21 août 1849, à l’ouverture du Congrès de la paix de Paris, Victor Hugo prononce un discours qui a fait connaître l’expression, les « États-Unis d’Europe ». Il annonce un jour où les nations du continent, sans perdre leur individualité, se fondront dans une unité supérieure, et où les États-Unis d’Europe et les États-Unis d’Amérique se feront face de part et d’autre des mers. C’est un programme moral et politique, qui ne précise ni institutions ni compétences. Mais il fixe un horizon : une Europe de peuples réconciliés plutôt que de diplomates.

Cette idée dialogue avec celle de Herder et de la nation culturelle, qui voyait dans la pluralité des peuples la richesse de l’humanité. Les deux se rejoignent sur un point : l’Europe qu’ils imaginent est faite de différences, non d’uniformité.

Une impossibilité apparente : l’Europe des empires

Le XIXe siècle montre aussi les limites des projets d’unité européenne : les grands ensembles politiques du continent sont des empires, pas des nations. L’Autriche-Hongrie, la Russie, l’Empire ottoman rassemblent des peuples de langues et de religions diverses. Lors du printemps des peuples de 1848, František Palacký refuse de siéger au Parlement de Francfort et propose de transformer la monarchie des Habsbourg en fédération de peuples égaux, car il craint de voir les terres tchèques absorbées dans une Allemagne unifiée. Un fédéralisme est donc aussi pensé à l’échelle d’un empire, et non seulement d’un continent.

Entre-deux-guerres : Coudenhove-Kalergi et Briand

La Première Guerre mondiale rend la question urgente. En 1923, Richard Coudenhove-Kalergi publie Paneuropa et propose une fédération européenne capable d’éviter une nouvelle guerre. Son projet, porté par des élites politiques et intellectuelles, rencontre un écho réel mais limité.

Le 5 septembre 1929, devant l’Assemblée de la Société des Nations, Aristide Briand franchit un pas politique. Il déclare : « Je pense qu’entre des peuples qui sont géographiquement groupés, comme les peuples d’Europe, il doit exister une sorte de lien fédéral. » Il précise qu’il s’agirait de pouvoir entrer en contact, discuter des intérêts communs et prendre des résolutions communes. Le texte intégral du discours est consultable sur le site du Secrétariat général des affaires européennes.

Le gouvernement français adresse ensuite aux États européens un mémorandum, daté du 17 mai 1930, sur l’organisation d’un régime d’union fédérale. Le projet est prudent : il respecte la souveraineté des États et se centre sur la coopération. Il échoue pourtant, et les historiens avancent plusieurs explications qu’on ne peut pas hiérarchiser avec certitude :

• la crise économique qui s’installe en 1929 ;
• la montée des nationalismes ;
• les réticences de plusieurs gouvernements, notamment britannique ;
• l’absence d’un mécanisme contraignant.

1941 : le fédéralisme de résistance

Le Manifeste de Ventotene est écrit dans des conditions singulières. Altiero Spinelli et Ernesto Rossi, avec l’aide d’Eugenio Colorni, le rédigent en 1941 pendant leur confinement (confino) imposé par le régime fasciste sur l’île de Ventotene. Intitulé « Pour une Europe libre et unie. Projet d’un manifeste », il ne circulera qu’en secret, avant d’être publié clandestinement à Rome en janvier 1944, avec une préface de Colorni.

Le texte soutient que la paix ne peut dépendre de la seule coexistence d’États souverains, parce que les rivalités nationales conduisent à la guerre. Selon ses auteurs, la division politique essentielle ne sépare plus les progressistes des conservateurs, mais ceux qui visent la conquête du pouvoir national et ceux qui veulent créer un État international solide. Il est plus radical que Briand ou Coudenhove-Kalergi : une fédération dotée d’un pouvoir politique propre, et une limitation de la souveraineté nationale. Comme les projets précédents, il s’adresse à une élite ; sa portée réelle commencera après 1945.

1950 : l’Europe par les solidarités de fait

Le 9 mai 1950, Robert Schuman, ministre français des Affaires étrangères, présente dans la salle de l’Horloge du Quai d’Orsay un texte inspiré par Jean Monnet. Il propose de placer la production franco-allemande de charbon et d’acier sous une Haute Autorité commune, dans une organisation ouverte aux autres pays d’Europe. La phrase clé, publiée par l’Union européenne sur sa page consacrée à la déclaration Schuman, est la suivante :

« L’Europe ne se fera pas d’un coup, ni dans une construction d’ensemble : elle se fera par des réalisations concrètes créant d’abord une solidarité de fait. »

Schuman ajoute que le rassemblement des nations européennes exige d’éliminer l’opposition séculaire de la France et de l’Allemagne, et il présente la mise en commun du charbon et de l’acier comme la « première étape de la Fédération européenne ». La méthode est neuve : elle part d’un secteur limité, crée une autorité commune et mise sur l’interdépendance. Le traité de Paris, signé le 18 avril 1951 par la France, la République fédérale d’Allemagne, l’Italie, la Belgique, les Pays-Bas et le Luxembourg, fonde la Communauté européenne du charbon et de l’acier, entrée en vigueur le 23 juillet 1952. Les traités de Rome du 25 mars 1957 prolongent la démarche avec la Communauté économique européenne et Euratom. Cette réconciliation franco-allemande prend d’autant plus de poids qu’en 1945 des soldats français occupaient une partie de l’Allemagne, comme le raconte l’histoire de la 2e DB en Allemagne en 1945, de l’occupation à la guerre froide.

L’autre voie : l’Europe des patries

Tous n’ont pas adhéré à la méthode communautaire. Charles de Gaulle défend l’idée d’une « Europe des patries », c’est-à-dire d’une coopération entre États qui gardent leur souveraineté. L’expression est associée à sa pensée, mais ses occurrences exactes demandent à être référencées dans ses discours et conférences de presse. Dans cet esprit, le plan Fouchet de 1961-1962 propose une union politique intergouvernementale (réunions régulières des chefs d’État ou de gouvernement, coopération en politique étrangère, défense et culture) ; il ne se concrétise pas.

Ce moment rappelle que le débat n’a jamais été binaire. Entre l’équilibre des puissances et la fédération, il existe une gamme de formules intermédiaires : coopération intergouvernementale, intégration sectorielle, fédéralisme prudent.

Trois modèles, trois limites

Modèle	Période	Principe	Limite relevée par les historiens
Concert européen	1815 et suivantes	Coopération diplomatique entre grandes puissances	Peu de place aux peuples, défense d’un ordre monarchique
Fédération européenne	Hugo (1849), Coudenhove-Kalergi (1923), Spinelli (1941)	Dépassement des souverainetés nationales	Difficulté de réalisation institutionnelle
Réalisations concrètes	Schuman (1950)	Solidarités de fait, intégration progressive	Progressivité, tensions entre États et institutions communes

Ce que montre cette histoire

Quatre enseignements se dégagent, que l’on peut vérifier dans les textes eux-mêmes :

1. Le débat est ancien. Il précède de plus d’un siècle les institutions actuelles, et il traverse les familles politiques.
2. Les mots changent de sens. « Fédération », « union » et « confédération » désignent selon les auteurs des réalités très différentes.
3. Les projets naissent de crises. 1815, 1929, 1941 et 1950 sont des lendemains de guerre ou des veilles de catastrophe.
4. Les nations ne disparaissent dans aucun projet précoce. Hugo, Briand, Schuman parlent de rassembler des nations, non de les effacer, même si le degré de partage de souveraineté fait débat.

Pour replacer ces projets dans la longue durée, on lira l’histoire des nations européennes, qui montre comment les nations elles-mêmes se sont formées entre 1648 et 1989. L’Europe des idées n’est pas un contrepoint à cette histoire : elle en est l’une des composantes.